白沟新型城镇化试点调研报告：小政府大社会的特大镇改市探索
魏少坤，中国城市和小城镇改革发展中心副研究员。
李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家
“小政府、大社会”特大城市改制的重要探索
——白沟新型城镇化试点研究报告
一、基本情况
白沟镇是河北省高碑店市下辖的一个县级建制镇。 2018年常住人口16.13万人，户籍人口仅为9.95万人。常住城镇化率和户籍城镇化率分别达到92.77%和88.94%。地区生产总值76亿元，一般公共预算收入8.49亿元。城镇居民人均收入达到2.96万元。
20世纪70年代，白沟刚刚起步，只是一个传统手工艺作坊。现在，白沟被誉为享誉国内外的“中国箱包之都”，拥有大型箱包企业350多家，加工企业3000多家，个体工商户7000多家。有许多公司经营超过5,200个品牌。 2017年，箱包行业全年营业收入达到139.69亿元，自营出口1.42亿美元，全年电子商务交易额近80亿元。白沟的成功离不开一个非常重要的因素，那就是低成本。这种低成本体现在两个方面：一是产业链完整，箱包生产所需的原材料、辅料以及各种人才都可以在镇里找到。二是制度约束少。它地处京津保三角地带，远离大城市，受到的制度约束相对较低。产业链的完善带来了市场生产成本的低廉，而制度约束的缺失则体现了政府管理成本的低廉。
保持较低的政府管理成本是白沟成功的一个非常重要的条件。下一步，继续保持低成本政府管理模式，探索建镇改市，这是推进城镇化试点的目的和主要任务。
2、主要方法
白沟镇户籍人口仅有5.8万，而常住人口却高达17万。每天还有10万至15万的流动人口。管理如此庞大的流动人口，对于白沟镇来说是一个“非常重要的局面”。白沟毕竟只有镇级管理权限和管理人员。但在这样一个小城镇里，人口管理井然有序，产业发展也越来越繁荣，这与“小马”是分不开的。白沟镇多年来形成的“拉车”管理模式。
一是“大部门”管理。白沟镇根据社会发展事务需要，设立6个办事处、4个中心，即6个党政工作机构、4个事业单位。这10个单位统一管理全镇经济社会事务。相比之下，一个县的职能部门远比这些多。比如，不久前刚刚完成机构改革的河北省一个县，政府下设39个部门，加上16个党委机构，总共55个。与普通县级政府相比，白沟不仅减少了人大、政协、法院、检察院、人民银行等相应部门的数量，也大大提高了服务效率。
二是精简人员。目前，白沟镇共有员工近2000人，其中行政人员约85人，劳务派遣人员约500人，业务人员（以教师为主）496人。 2017年末，高碑店市人口约54万，机关工作人员总数2万人；河北某县常住人口34万，机关工作人员总数约1.5万人。精简人员将降低政府管理成本。白沟镇每年用于工资和经营费用的支出约2亿元，占全镇财政支出的17%，而河北一个县工资和经营费用的比例高达29%。
三是创新管理服务运行机制。为缓解各部门人员少的困境，白沟镇通过白沟镇政务服务中心、社会治理服务管理综合指挥中心等五个平台，整合各部门管辖，统一管理和服务，极大缓解了部门人员少的问题。人口 人少物多的情况。例如，11个部门的91个审批事项全部放到政务服务中心统一审批。镇内的治安综合治理、综合行政执法、安全生产、市场监管、群众工作等全面由社会治理服务管理部门集中管理。这样，原本需要设立几个部门、调配几个专职人员、建设几栋大楼和办公场所，现在都可以通过这五个平台来实现，不仅减少了人员，还减少了办公室开支。
第四，机构调整为未来“城镇化”转型奠定了坚实基础。 2008年，白沟镇与白洋淀温泉管委会合并成立白沟新城。行政体制与原高碑店主管的县级市脱钩，成为独立的副县级单位，直属保定市。虽然建立白沟新城的初衷是为了扩大管辖范围，试图将白沟新城打造成保定东部的副中心城市。庆幸的是，由于雄安新区的设立，原来盲目铺地摊的计划并没有实施。为白沟未来的发展减轻了“高行政成本、高基础设施成本”的负担。至少与全国其他特大城市相比，白沟未来的“镇改城”改革不会与上级县级政府产生任何制度冲突或利益纠纷。
总体来看，白沟镇目前是“小马大车”的典型案例，一个镇级人员有效管理一座20万至30万人的小城市，箱包产业也越来越发展。好的。白沟镇“小政府、大社会”的管理模式是在长期发展中逐步探索和检验的成功模式。其相应较低的政府管理成本也是白沟产业能够快速发展的原因。一个前提。
3. 问题
在看到成功和经验的同时，我们也要看到，近年来白沟在城市管理和发展上与低成本发展模式出现了一些偏差。这些做法都会对原有的白沟模式产生一定的影响。特别是它将改变原有的低成本发展道路。具体来说：
首先，大规模的城市建设方式增加了开发成本。 2008年起，保定市将白沟镇和白洋淀温泉城开发区合并，组建白沟新城。作为保定市副中心城市，规划人口50万至60万。虽然这一规划并未实施，但近年来，白沟镇在修改原城镇规划时，将建成区面积从16平方公里增加到27平方公里。建成区面积占全镇总面积的50%。同时，按照新城市模式规划建设了大量道路、博物馆、公园、绿地等。其中，绿地总面积654公顷，占城镇建成区面积的45.77%。这些高标准、大规模建设需要巨额资金，大大增加了白沟镇的发展成本。
二是镇建市规划不够细化，改革探索出现倒退倾向。白沟镇的长期发展形成了“小马拉大车”模式，这是一个自发的结果。但对于未来如何探索“镇进城”路径，缺乏详细的思路和规划，导致白沟镇在实际工作中，注意力转向管理权限不足、与城镇化要求匹配等问题。上级政府的机构设置。在调查中，我们还感受到一些改革思路，就是允许机构设置和人员配置按照县级标准进行配置。其结果必然是机构和人员数量大幅增加，行政成本也大幅增加。这实际上与原来的“小马大车”模式背道而驰，违背了改革的初衷。
三是对房地产的依赖持续加大，开发成本显着增加。近年来，由于大规模的城市建设，白沟镇财政支出快速增长。工业税收远远不能满足需要，于是转向依赖房地产开发。 2018年，白沟镇土地出让金收入达14亿元，是财政收入的1.7倍；全镇预计财政收入8.49亿元，比前三年增长近一倍，其中财政收入的增长主要得益于房地产相关税费，工业税费下降至20%左右。近两年房地产的快速发展带来了房价的快速上涨。原本4000元左右的房价现在已经涨到了8000多元。买房和租房的成本大幅增加。下一步，高房价将逐步传导至工资、酒店、餐饮等领域，势必增加白沟整体生活和发展成本。
四、政策建议
总体而言，白沟镇在新型城镇化试点方面的工作值得肯定。特别是白沟“小政府、大社会”的管理模式一定要总结梳理，坚持按照改革方向做好。相关具体工作细节和今后的任务部署。尤其要看到，白沟与江、浙、粤等地的特大镇相比，有一个优势，那就是白沟在改革过程中面临的上级县政府压力较小，这使得白沟实施“乡镇”在白沟“城市改革”试点成功的可能性更大。
一是细化“从镇到市”工作方案。针对当前工作中存在的管理权限不足、上下级沟通不畅等问题，在继续坚持“小政府、大社会”的前提下，结合实际提出各种详细可行的解决方案。及时落实，上级政府部门（特别是河北省、保定市）要配合，共同解决相应问题。这些解决方案将为未来全国“城镇化”探索提供重要经验。
二是减轻上级政府带来的压力。对于白沟改革的勇气和勇气，上级各部门必须给予切实支持。其中，财政部门应尽快在白沟设立金库。跨部门事务，由上级部门牵头沟通协调。上级部门在部门立项、资金划拨等工作中要充分考虑白沟的机构设置。上级部门在考核时要充分尊重白沟的实际情况，不能简单地按照传统的部门设置和机构职能确定考核内容。
三是及时总结白沟经验。白沟过去形成的各种经验，特别是白沟按照经济规律发展培育产业、降低产业发展成本、“小马大车”的管理方式，需要进一步总结和推广。下一步，在试点推进中继续保持“小政府、大社会”的管理模式和低成本企业发展道路，充分尊重市场规模，继续发挥市场作用，加快推进产业、人口、资本等要素在白沟的整合集聚。
第四，制定改革路线图。在现行体制下，改革可以分两步推进。一是推动管委会与镇政府合并，可命名为白沟改革试验区，继续按照“小政府、大社会”模式进行管理，细化相关工作方案和各项工作。方面。物品准备。第二步，待“镇级市”管理模式成熟后，择机将试验区更名为白沟市，彻底实现“镇改市”转型，发挥“镇改市”的示范作用全国。
编剧: 韦少坤、李铁
研究团队成员：李铁、魏少坤、徐勤贤
黄欢、韩东松
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